اقتصاد ایران بیش از آنکه از کمبود منابع رنج ببرد، گرفتار نحوه اداره منابع است. کشوری با ذخایر عظیم نفت و گاز، نیروی انسانی تحصیلکرده، موقعیت ژئوپلیتیک ممتاز و بازاری بزرگ، در چهار دهه گذشته میتوانست یکی از بازیگران اصلی اقتصاد منطقه باشد اما واقعیت امروز تصویر دیگری را نشان میدهد. رشد اقتصادی پرنوسان، بهرهوری پایین، تورم مزمن، فرسایش سرمایهگذاری و عقبماندگی از رقبای منطقهای، نشانههایی از مسالهای عمیقتر از یک بحران مقطعی هستند؛ مسالهای که ریشه آن را باید در ساختار نهادی اقتصاد جستوجو کرد.
در سال ۱۴۰۰، تنها ۱۰ شرکت بزرگ دولتی حدود ۹۰.۵هزارمیلیارد تومان زیان ثبت کردند و ۹۹درصد از کل زیان شرکتهای دولتی را به خود اختصاص دادند. سه سال بعد، در گزارشهای مربوط به بودجه۱۴۰۳، تعداد شرکتهای زیانده دولتی به بیش از ۱۳۰واحد رسید و مجموع زیان آنها از مرز ۴۷۰هزارمیلیارد تومان عبور کرد. این ارقام فقط چند عدد خشک در صورتهای مالی نیستند بلکه آنها نشانهای از سازوکاری هستند که در آن دولت، نهادهای شبهدولتی، بنیادها، شرکتهای خصولتی و بنگاههای وابسته، بخش بزرگی از منابع کشور را در اختیار دارند اما خروجی این سیطره الزاما رشد، رقابت و رفاه عمومی نبوده است.
مساله اصلی اینجاست که اقتصاد ایران نه کاملا دولتی است و نه واقعا خصوصی. در بخشهایی از اقتصاد، دولت مالک مستقیم بنگاههاست؛ در بخشهایی دیگر، نهادهای عمومی غیردولتی، بنیادها، صندوقها و شرکتهای شبهدولتی نقش بازیگر اصلی را ایفا میکنند و در سطح سیاستگذاری نیز قیمتگذاری دستوری، تخصیص ارز ترجیحی، مجوزدهی پیچیده و مداخلات مستمر، میدان رقابت را محدود کردهاند. نتیجه، اقتصادی است که در آن بخش خصوصی واقعی اغلب نه با رقیب اقتصادی بلکه با شبکهای از امتیازها، رانتها و دسترسیهای نابرابر رقابت میکند.
این گزارش تلاش میکند به یک پرسش کلیدی پاسخ دهد: سهم دولت و نهادهای وابسته به قدرت در ناکارایی اقتصاد ایران چقدر است؟ برای پاسخ به این پرسش باید از شرکتهای زیانده دولتی تا خصوصیسازی ناقص، از رشد خصولتیها تا معافیتها و رانتهای نهادی و از ارز ترجیحی تا قیمتگذاری دستوری را کنار هم دید. تصویری که از این کنار هم گذاشتن به دست میآید، فقط روایت شکست چند سیاست اقتصادی نیست بلکه روایت اقتصادی است که بخش مهمی از ظرفیتهای خود را نه به دلیل نبود منابع بلکه به دلیل ضعف در حکمرانی، شفافیت و رقابت از دست داده است.
ثروت زیاد، رشد کم؛ پارادوکس اقتصاد ایران
ایران از نظر ظرفیتهای اقتصادی، کشوری فقیر نیست. ذخایر عظیم نفت و گاز، موقعیت جغرافیایی مهم، بازار داخلی بزرگ، جمعیت جوان و تحصیلکرده و سابقه طولانی تجارت و تولید، همه عواملی هستند که میتوانستند این کشور را به یکی از قدرتهای اقتصادی پایدار منطقه تبدیل کنند. با این حال خروجی اقتصاد ایران در دهههای گذشته با این ظرفیتها تناسب نداشته است. رشد اقتصادی پرنوسان، تورم مزمن، کاهش قدرت خرید خانوار، افت سرمایهگذاری و عقبماندگی از برخی رقبای منطقهای نشان میدهد مساله ایران صرفا کمبود منابع نیست بلکه نحوه حکمرانی بر منابع، شیوه تخصیص آنها و کیفیت نهادهای اقتصادی محل پرسش است.
در بسیاری از اقتصادهای متکی به منابع طبیعی، دولت به دلیل دسترسی به درآمدهای نفتی، به بازیگر اصلی اقتصاد تبدیل میشود. این وضعیت اگر با شفافیت، انضباط مالی، رقابت و پاسخگویی همراه نباشد، میتواند به جای توسعه، به ناکارایی منجر شود. در ایران نیز درآمدهای نفتی در دورههای مختلف امکان گسترش بنگاهداری دولتی، توزیع رانت، پرداخت یارانههای گسترده و مداخله مستقیم در بازارها را فراهم کرده است. نتیجه این روند، شکلگیری اقتصادی بوده که در آن دولت فقط سیاستگذار نیست بلکه مالک، کارفرما، توزیعکننده منابع، قیمتگذار و گاه رقیب بخش خصوصی هم هست.
این وضعیت باعث شده بخش مهمی از انرژی اقتصاد به جای تولید رقابتی، صرف دسترسی به مجوز، ارز، اعتبار بانکی، قرارداد دولتی یا امتیازهای خاص شود. در چنین ساختاری بنگاه اقتصادی لزوما برای بقا نیازمند نوآوری، کاهش هزینه و افزایش کیفیت نیست بلکه در بسیاری موارد، نزدیکی به مراکز تصمیمگیری میتواند مهمتر از بهرهوری باشد. همین جاست که پارادوکس اقتصاد ایران شکل میگیرد: منابع زیاد وجود دارد اما این منابع به رشد پایدار، اشتغال باکیفیت و افزایش رفاه عمومی تبدیل نمیشود.
بنابراین پرسش اصلی این نیست که ایران چرا منابع کافی ندارد بلکه پرسش مهمتر این است که چرا منابع موجود به شکل کارآمد اداره نشدهاند. پاسخ به این پرسش، اقتصاد ایران را از سطح بحثهای روزمره درباره نرخ ارز و تورم فراتر میبرد و به مساله عمیقتری میرساند: ضعف نهادی، غلبه دولت و شبهدولت بر اقتصاد، نبود رقابت برابر و تبدیل سیاستگذاری اقتصادی به بستری برای توزیع امتیاز. تا زمانی که این ساختار اصلاح نشود، حتی افزایش درآمدهای نفتی نیز الزاما به معنای رشد پایدار نخواهد بود.
بنگاهداری پرهزینه دولت؛ شرکتهایی که زیان تولید میکنند
یکی از آشکارترین نشانههای ناکارایی نهادی در اقتصاد ایران را میتوان در عملکرد شرکتهای دولتی دید. این شرکتها در ظاهر باید بازوی اجرایی دولت برای ارائه خدمات عمومی، اجرای پروژههای زیربنایی یا مدیریت بخشهای راهبردی اقتصاد باشند اما در عمل، بخش قابلتوجهی از آنها به بنگاههایی پرهزینه، کمبازده و وابسته به بودجه عمومی تبدیل شدهاند. گزارشهای مالی سالهای اخیر نشان میدهد زیان انباشته و بدهی شرکتهای دولتی به یکی از چالشهای مهم اقتصاد ایران بدل شده است. وقتی تعداد زیادی از شرکتهای دولتی زیانده میشوند، مساله دیگر فقط عملکرد چند مدیر یا چند بنگاه خاص نیست بلکه با یک الگوی ساختاری روبهرو هستیم.
در سال۱۴۰۰ تنها ۱۰ شرکت بزرگ دولتی حدود ۵/۹۰هزارمیلیارد تومان زیان ثبت کردند و بخش عمده زیان شرکتهای دولتی را به خود اختصاص دادند. در سالهای بعد نیز گزارشهای رسمی از افزایش تعداد شرکتهای زیانده و رشد زیان محاسباتی آنها حکایت داشتهاند. این ارقام نشان میدهد بنگاهداری دولتی در ایران نهتنها نتوانسته همیشه به خلق ارزش اقتصادی منجر شود بلکه در مواردی خود به منبع اتلاف منابع تبدیل شده است. شرکتی که با زیان مستمر فعالیت میکند، اگر در فضای رقابتی واقعی باشد، ناچار به اصلاح ساختار، کاهش هزینه، تغییر مدیریت یا خروج از بازار میشود اما شرکت دولتی معمولا امکان ادامه حیات از مسیر بودجه، وام، حمایتهای پنهان یا انحصار را دارد.
مشکل اصلی همین جاست. وقتی بنگاه از فشار رقابت دور باشد و بقای آن به کارایی وابسته نباشد، انگیزهای جدی برای اصلاح ساختار باقی نمیماند. استخدامهای غیرضرور، پروژههای کمبازده، قیمتگذاری سیاسی، مدیریتهای کوتاهمدت و مداخلههای بیرونی میتوانند بهرهوری را کاهش دهند. در نهایت، هزینه این ناکارایی از جیب اقتصاد ملی پرداخت میشود؛ یا از طریق بودجه عمومی، یا از مسیر تورم، یا از طریق کاهش کیفیت خدمات و محصولات.
بنگاهداری دولتی البته در همه کشورها الزاما ناکارا نیست. در برخی اقتصادها شرکتهای دولتی با نظارت سختگیرانه، صورتهای مالی شفاف و ماموریتهای مشخص فعالیت میکنند. مساله ایران، صرف دولتی بودن نیست بلکه مساله ترکیب دولتی بودن با ضعف پاسخگویی، نبود شفافیت کافی، انحصار و مداخلههای سیاسی در اداره بنگاههاست. تا زمانی که شرکتهای دولتی براساس معیارهای عملکردی روشن ارزیابی نشوند و زیان آنها بیهزینه باقی بماند، این بخش همچنان یکی از کانونهای اصلی ناکارایی در اقتصاد ایران خواهد بود.
خصوصیسازی ناقص؛ وقتی خصولتیها جای بخش خصوصی را گرفتند
خصوصیسازی در ایران قرار بود راهی برای کوچکسازی دولت، افزایش بهرهوری، تقویت رقابت و کاهش فشار بودجهای باشد اما در عمل، بخش مهمی از این فرآیند به نتیجهای متفاوت منجر شد. بسیاری از واگذاریها نه به بخش خصوصی واقعی بلکه به نهادهای عمومی غیردولتی، صندوقهای بازنشستگی، شرکتهای وابسته به بانکها، مجموعههای شبهدولتی و بازیگرانی رسید که از نظر حقوقی خصوصی محسوب میشدند اما از نظر رفتاری و ساختاری فاصله زیادی با بخش خصوصی رقابتی داشتند. به این ترتیب پدیدهای شکل گرفت که در ادبیات اقتصادی ایران با عنوان «خصولتی» شناخته میشود؛ بنگاههایی که نه کاملا دولتیاند و نه واقعا خصوصی.
در خصوصیسازی واقعی، مالکیت از دولت به فعالان اقتصادی منتقل میشود که بقا و سودآوری آنها به بهرهوری، نوآوری، مدیریت هزینه و رقابت در بازار وابسته است اما در خصوصیسازی ناقص، مالکیت فقط از یک بخش عمومی به بخشی دیگر منتقل میشود. چنین واگذاریای ممکن است در ظاهر اندازه دولت را کوچک کند اما در عمل منطق دولتمحور اقتصاد را حفظ میکند. بنگاه خصولتی معمولا همچنان به منابع بانکی، امتیازهای دولتی، قراردادهای عمومی، معافیتها یا حمایتهای سیاستی دسترسی دارد در حالی که شفافیت و پاسخگویی آن لزوما به اندازه شرکت دولتی نیست.
نتیجه این وضعیت، تضعیف بخش خصوصی واقعی است. کارآفرینی که بدون دسترسی ویژه به منابع و امتیازها فعالیت میکند، باید با بنگاهی رقابت کند که پشتوانه نهادی، مالی یا سیاسی دارد. در چنین میدانی، رقابت برابر شکل نمیگیرد. بخش خصوصی واقعی به جای آنکه موتور رشد، اشتغال و نوآوری باشد، در بسیاری از حوزهها به حاشیه رانده میشود. سرمایهگذار مستقل نیز وقتی میبیند قواعد بازار شفاف و برابر نیست، یا از ورود به فعالیت مولد منصرف میشود یا سرمایه خود را به بخشهای غیرمولد و کوتاهمدت منتقل میکند.
خصوصیسازی ناقص یک پیامد مهم دیگر هم دارد: ابهام در مسوولیت. وقتی یک بنگاه دولتی ناکارا باشد، دستکم از نظر نظری میتوان دولت را مسوول دانست. وقتی یک بنگاه خصوصی شکست بخورد، مالک و مدیر آن پاسخگو هستند اما بنگاه خصولتی در منطقهای خاکستری قرار دارد و از امتیازهای عمومی بهره میبرد اما گاه از الزامات پاسخگویی عمومی دور میماند. همین ابهام، زمینه را برای انباشت ناکارایی فراهم میکند.
بنابراین مشکل خصوصیسازی در ایران فقط این نبود که دولت دارایی فروخت بلکه مساله این بود که در بسیاری موارد، مالکیت بدون ایجاد رقابت واقعی، شفافیت و پاسخگویی منتقل شد. اصلاح این مسیر نیازمند بازتعریف خصوصیسازی است: واگذاری باید به معنای تقویت بخشخصوصی واقعی باشد، نه جابهجایی دارایی میان حلقههای مختلف اقتصاد شبهدولتی.
اقتصاد در سایه معافیت و امتیاز؛ نهادهایی فراتر از رقابت
یکی از ویژگیهای مهم اقتصاد ایران، حضور گسترده نهادهایی است که در مرز میان دولت، بخش عمومی و اقتصاد خصوصی فعالیت میکنند. این نهادها ممکن است از نظر حقوقی دولتی نباشند اما به دلیل جایگاه نهادی، دسترسی به منابع، معافیتها، شبکههای ارتباطی و حوزههای گسترده فعالیت، نقش پررنگی در اقتصاد دارند. بنیادها، نهادهای عمومی غیردولتی، برخی صندوقها، مجموعههای وابسته به سازمانهای بزرگ و شرکتهای زیرمجموعه آنها، بخشی از این منظومه را تشکیل میدهند. مساله اصلی حضور این نهادها در اقتصاد نیست بلکه مساله، نبود رقابت برابر و شفافیت کافی در فعالیت آنهاست.
در یک اقتصاد رقابتی، همه بازیگران باید تا حد امکان با قواعد مشابه فعالیت کنند. یعنی مالیات، دسترسی به اعتبار، دریافت مجوز، امکان حضور در مناقصهها، الزامات حسابرسی و انتشار اطلاعات، برای همه روشن و قابل ارزیابی باشد اما وقتی برخی بازیگران از معافیتها، حمایتها یا دسترسیهای ویژه برخوردار باشند، تعادل بازار به هم میخورد. بنگاهی که مالیات کامل میپردازد، برای تامین مالی با نرخهای بالا مواجه است و باید در فضای رقابتی واقعی فعالیت کند، نمیتواند به آسانی با مجموعهای رقابت کند که هزینه سرمایه پایینتر، دسترسی بهتر به پروژهها یا حمایتهای نهادی دارد.
این وضعیت فقط به زیان بخش خصوصی نیست بلکه به زیان کل اقتصاد است زیرا در چنین فضایی منابع الزاما به کاراترین بنگاهها نمیرسند. ممکن است بنگاهی که بهرهوری پایینتری دارد، به دلیل دسترسی بهتر به امتیازها رشد کند در حالی که بنگاه مولدتر و خلاقتر، به دلیل نداشتن پشتوانه نهادی از بازار حذف شود. در بلندمدت، این روند کیفیت سرمایهگذاری، نوآوری، اشتغال و بهرهوری را کاهش میدهد. اقتصاد به جای آنکه بر پایه رقابت و کارایی حرکت کند، بر پایه موقعیت و دسترسی شکل میگیرد.
نکته مهم این است که بسیاری از این نهادها در ابتدا با ماموریتهای اجتماعی، حمایتی یا عمومی شکل گرفتهاند. حمایت از محرومان، اجرای پروژههای عمرانی، خدمات عمومی یا پشتیبانی از گروههای خاص، اهدافی هستند که در جای خود قابل دفاعند. اما وقتی این ماموریتها با فعالیت گسترده اقتصادی و نبود شفافیت کافی ترکیب شود، مرز میان خدمت عمومی و بنگاهداری غیررقابتی مبهم میشود. در اینجا اقتصاد با مسالهای نهادی روبهرو است: چه کسی نظارت میکند، صورتهای مالی چگونه منتشر میشود، مالیات چگونه محاسبه میشود و مزیتهای نهادی با چه منطقی توزیع میشوند؟
اقتصاد ایران برای خروج از این وضعیت، بیش از هرچیز به شفافسازی نیاز دارد. هر نهادی که فعالیت اقتصادی دارد، باید فارغ از جایگاه حقوقی یا سیاسی خود، تحت قواعد روشن حسابرسی، مالیات، رقابت و پاسخگویی قرار گیرد. بدون این اصلاح، بخشی از اقتصاد همچنان در سایه امتیازها باقی میماند و بخش خصوصی واقعی امکان رشد برابر پیدا نخواهد کرد.
رانت به جای رقابت؛ چگونه دسترسیهای نابرابر اقتصاد را فرسوده کرد؟
رانت در اقتصاد فقط به معنای فساد آشکار یا پرداخت غیرقانونی نیست. رانت زمانی شکل میگیرد که گروهی از بازیگران اقتصادی به دلیل نزدیکی به مراکز تصمیمگیری، جایگاه نهادی، روابط خاص یا دسترسی انحصاری، از امتیازهایی برخوردار شوند که دیگران به آن دسترسی ندارند. این امتیاز میتواند ارز ارزان، مجوز واردات، زمین، تسهیلات بانکی، قرارداد دولتی، معافیت مالیاتی، تعرفه حمایتی یا اطلاعات زودهنگام باشد. در چنین شرایطی سود اقتصادی نه از مسیر تولید بهتر بلکه از مسیر دسترسی بهتر به منابع کمیاب به دست میآید.
اقتصادی که بر پایه رانت حرکت کند، به تدریج انگیزههای خود را از دست میدهد. در بازار رقابتی بنگاه برای بقا باید محصول بهتر تولید کند، هزینههای خود را کاهش دهد، نیروی انسانی کارآمد جذب کند، فناوری تازه به کار گیرد و به نیاز مصرفکننده پاسخ دهد. اما در اقتصاد رانتی، مسیر سادهتری هم وجود دارد: نزدیکی به منبع توزیع امتیاز. همین تغییر مسیر، یکی از مهمترین عوامل فرسایش بهرهوری است. سرمایه، استعداد و انرژی مدیریتی به جای تولید و نوآوری، صرف گرفتن مجوز، حفظ رابطه، دور زدن محدودیتها و بهرهبرداری از شکافهای سیاستی میشود.
رانت همچنین نابرابری را تشدید میکند. وقتی گروهی محدود به منابع ارزان یا امتیازهای خاص دسترسی دارند، فاصله آنها با فعالان عادی اقتصاد افزایش مییابد. این فاصله فقط در سود بنگاهها دیده نمیشود بلکه در توزیع فرصتها، شکلگیری طبقات جدید ثروت، کاهش اعتماد عمومی و تضعیف احساس عدالت اقتصادی نیز خود را نشان میدهد. جامعهای که در آن موفقیت اقتصادی بیش از تلاش و کارایی، به دسترسی و رابطه وابسته باشد، به تدریج با بیاعتمادی گسترده روبهرو میشود.
از سوی دیگر رانتجویی دولت را هم گرفتار میکند. هرچه دولت بیشتر قیمتگذاری کند، مجوز بدهد، ارز تخصیص دهد، واردات را محدود یا آزاد کند و منابع مالی را توزیع کند، امکان شکلگیری رانت بیشتر میشود. بنابراین مساله فقط افراد یا بنگاههای رانتجو نیستند؛ ساختاری که امتیاز کمیاب تولید و توزیع میکند، خود زمینه رانتجویی را فراهم میکند. اگر ارز چندنرخی وجود داشته باشد، طبیعی است که رقابت برای دسترسی به نرخ ارزان شکل بگیرد. اگر مجوزها محدود و پیچیده باشند، طبیعی است که مجوز به کالایی ارزشمند تبدیل شود. اگر قراردادهای دولتی شفاف نباشند، طبیعی است که مسیر نفوذ و رابطه اهمیت پیدا کند.
راه مقابله با رانت، فقط برخورد قضایی با چند پرونده نیست. رانت زمانی کاهش مییابد که قواعد اقتصاد سادهتر، شفافتر و رقابتیتر شود. حذف امتیازهای غیرضرور، انتشار اطلاعات، یکسانسازی قواعد برای همه بازیگران، کاهش مداخلههای سلیقهای و تقویت نهادهای ناظر مستقل، پیششرط خروج اقتصاد از چرخه رانت است. تا زمانی که دسترسی نابرابر سودآورتر از تولید باشد، اقتصاد ایران بخش مهمی از ظرفیت خود را در مسیرهای غیرمولد از دست خواهد داد.
