به گزارش پایگاه خبری اکوبان، بانک مرکزی دیگر نمیخواهد قلک دولت باشد. این تعبیر را نه یک منتقد بیرون از دولت بلکه معاون سیاستگذاری پولی بانک مرکزی بهکار برده؛ جملهای که شاید بیش از دهها صفحه آمار بودجهای بتواند یک بیماری قدیمی اقتصاد ایران را توضیح دهد. دولت خرج دارد، درآمدش کم میآید، تعهداتش قابل عقبنشینی نیست و در انتهای این زنجیره همیشه یک سوال باقی میماند: پولی که در خزانه نیست از کجا باید پیدا شود؟ پاسخ در اقتصاد ایران بارها عوض شده اما صورت مساله تقریبا همان مانده است. یک روز بانک مرکزی مستقیم به کمک بودجه آمده، روز دیگر بانکها واسطه شدند، زمانی اوراق بدهی بار کسری را به سالهای بعد برده و در دورهای دیگر درآمد نفتی روی کاغذ وجود داشته اما دسترسی به ارز آن با مشکل روبهرو بوده است. صورتها متفاوت بودند اما نتیجه بارها به یک نقطه رسیده است: فشار بیشتر بر نظام پولی و تورمی که سرانجام هزینه آن را مردم پرداختند.
وحید ماجد، معاون سیاستگذاری پولی بانک مرکزی اواخر خرداد امسال بدون تعارف کسری بودجه را درکنار تحریم، افزایش هزینههای تولید و انتظارات تورمی از عوامل شکلدهنده تورم دانست. حرف مهمتر او اما جای دیگری بود؛ جایی که تاکید کرد انضباط مالی دولت پیششرط انضباط پولی است و بانک مرکزی نباید محل پوشش کسری دولت باشد. او همزمان توضیح داد که در شرایط سخت سال گذشته از تامین معیشت و کالابرگ گرفته تا حمایت از تولید و هزینههای ناشی از شرایط جنگی محدودیت منابع دولت موجب همراهیهایی شد که بر پایه پولی اثر گذاشت و بانک مرکزی بعدا کوشید بخشی از اثر آن را مهار کند. این توضیح دعوای قدیمی کسری بودجه را از کتابهای اقتصاد خارج میکند. مساله همین حالا در ترازنامه سیاستگذار پولی زنده است.
پولی که در خزانه نیست از کجا میآید؟
دولت نیز اصل ماجرا را انکار نمیکند. محمدجعفر قائمپناه، معاون اجرایی رییسجمهور هنگام دفاع از سیاست بودجهای دولت برای سال۱۴۰۵ رشد نقدینگی، کسری بودجه و محققنشدن درآمدهای دولت بهویژه منابع نفتی و مالیاتی را از ریشههای فشار تورمی دانسته است. استدلال دولت روشن است: اگر بودجه مرتب بزرگتر شود اما منابع متناسب با آن افزایش پیدا نکند شکاف منابع و مصارف سرانجام باید از جایی پر شود. دولت به همین دلیل محدودکردن رشد اسمی بودجه را بخشی از سیاست مهار تورم معرفی کرده اما مشکل بودجه ایران از جایی شروع میشود که روی کاغذ همه چیز میتواند متوازن باشد و در واقعیت نه. بودجه پیش از آغاز سال مجموعهای از برآوردهاست: برآورد فروش نفت، مالیات، واگذاری دارایی، فروش اوراق و دهها منبع دیگر. خرجها اما غالبا برآورد نیستند. حقوق باید پرداخت شود، مستمری بازنشسته باید برسد، یارانه را نمیتوان ناگهان قطع کرد، بیمارستان باید کار کند، بدهی سررسیدشده دولت طلبکار خود را میخواهد و هزینه اداره کشور را نمیتوان تا زمان بهتر شدن قیمت نفت متوقف کرد. در چنین ساختاری بخشی از درآمدها احتمالی هستند و بخش بزرگی از هزینهها قطعی.
همینجاست که کسری پنهان اهمیت پیدا میکند. ممکن است روز تصویب بودجه چیزی بهنام کسری رسمی دیده نشود اما کافی است بخشی از نفت فروخته نشود، درآمد ارزی وصول نشود، مالیات کمتر از پیشبینی باشد یا واگذاری داراییها به هدف نرسد. فاصله منابع و مصارف وسط سال خودش را نشان میدهد. کارشناسان در بررسی بودجههای سالهای اخیر بارها درباره همین تفاوت میان کسری آشکار و کسری پنهان هشدار دادند؛ کسریای که فقط حاصل بیشتربودن یک عدد هزینه از یک عدد درآمد نیست بلکه گاه از درآمدهایی متولد میشود که روی کاغذ قطعی فرض شدند اما هیچگاه به خزانه نمیرسند.
درآمدهای احتمالی، هزینههای قطعی
این بیماری تازه نیست. دولتها آمدند و رفتند و تقریبا همه با ادبیاتی مشابه وعده دادند بودجه را از بانک مرکزی جدا کنند. سالهاست مسوولان اقتصادی از وابستگی بودجه به نفت، رشد هزینههای جاری و خطر انتقال کسری به پول سخن میگویند. یک دولت از انضباط مالی گفته، دولت بعدی از بودجه بدون کسری و دولت کنونی نیز کنترل تورم را دلیل احتیاط در رشد هزینهها میداند. تکرار این وعدهها بیش از آنکه تفاوت دولتها را نشان دهد ماندگاری مساله را آشکار میکند.
در این میان یک سوءتفاهم نیز باید کنار گذاشته شود. کسری بودجه فقط وقتی تورمزا نیست که وزیر اقتصاد یا رییس سازمان برنامه مستقیم به بانک مرکزی مراجعه کند و پول بگیرد. اقتصاد ایران مدتهاست مسیرهای پیچیدهتری برای انتقال فشار مالی به بخش پولی دارد. دولت میتواند تکلیفی بر دوش بانک بگذارد شرکت دولتی میتواند برای اجرای مأموریتی که منبع آن تامین نشده از بانک تسهیلات بگیرد، مطالبات پیمانکاران میتواند انباشته شود و بعد از مسیر شبکه بانکی تامین مالی شده یا دولت میتواند بخش بزرگی از کسری را با انتشار بدهی به آینده منتقل کند.
این نگرانی حتی در اسناد رسمی سیاستگذاری نیز به رسمیت شناخته شده است. در سالهای گذشته تامین مستقیم و غیرمستقیم هزینههای بودجهای و فرابودجهای دولت از شبکه پولی یکی از مسائل نیازمند اصلاح معرفی شد. به همین دلیل محدودکردن تامین مالی بخش عمومی از بانکها، شفافشدن تکالیف تحمیلی و استفاده بیشتر از ابزارهای بازارمحور بهعنوان راه اصلاح مطرح شد.
کسری همیشه از درِ بانک مرکزی وارد نمیشود
اوراق بدهی در این میان داستان متفاوتی دارد. انتشار اوراق به خودی خود چاپ پول نیست و حتی در یک نظام مالی سالم یکی از ابزارهای مهم برای جلوگیری از پولیشدن فوری کسری است. دولت به جای استفاده از منابع بانک مرکزی از بازار قرض میگیرد و متعهد میشود در آینده اصل و سود آن را بپردازد.
توسعه بازار اوراق در ایران نیز از همین جهت یک گام رو به جلو بود. کسری را شفافتر کرد و قیمت تامین مالی دولت را روی میز گذاشت اما اوراق یک محدودیت بزرگ دارد: میتواند زمان پرداخت صورتحساب را عقب بیندازد ولی صورتحساب را حذف نمیکند. هر اوراقی که امروز فروخته میشود بخشی از بودجه فردا را پیشاپیش مصرف میکند. اگر دولت سال بعد برای بازپرداخت اصل و سود بدهیهای قبلی دوباره اوراق جدید بفروشد بودجه آرامآرام درگیر چرخه تمدید بدهی میشود.
به همین دلیل اوراق میتواند جایگزین تامین مالی تورمزا باشد اما جای اصلاح ساختاری منابع و مصارف را نمیگیرد.
اوراق بیماری را درمان نمیکند بلکه زمان میخرد
بخش دیگری از مساله پشت بودجه عمومی پنهان است؛ جایی که شرکتهای دولتی، صندوقها، بانکها و تکالیف فرابودجهای قرار گرفتند. نگاه کردن صرف به رقم کسری بودجه عمومی همیشه تصویر کاملی نمیدهد. دولت ممکن است هزینهای را مستقیم پرداخت نکند اما یک بانک دولتی را مکلف به پرداخت تسهیلات کند. ممکن است بدهی یک بخش عمومی امروز در خزانه ثبت نشود ولی سال بعد برای تسویه آن به انتشار اوراق یا تزریق منابع نیاز باشد. ممکن است صندوق بازنشستگی بهظاهر نهادی جدا از بودجه باشد اما وقتی منابعش کفاف تعهدات را نمیدهد دوباره سراغ بودجه عمومی بیاید.
به این ترتیب بخشی از ناترازی مالی دولت نه در یک ردیف روشن بلکه در شبکهای از تعهدات پراکنده ساخته میشود. همین موضوع سبب میشود دولت بتواند روی کاغذ کسری مشخصی داشته باشد اما فشار واقعی مالی بسیار بزرگتر از عددی باشد که در جدول بودجه دیده میشود.
مشکل دیگر آن است که بودجه ایران با هر شوک بیرونی آسیبپذیرتر میشود. کاهش درآمد نفتی، محدودشدن دسترسی به ارز، تحریم، جنگ یا حتی رکود میتواند سمت درآمد را ناگهان کوچک کند، اما سمت هزینه با همان سرعت پایین نمیآید. ماجد نیز در توضیح سیاستهای سال گذشته از همین شرایط سخن گفته: اقتصادی که همزمان باید هزینههای حمایتی و معیشتی را تامین کند، به تولید آسیبدیده کمک برساند و سیاستگذار پولی نیز مراقب رشد پایه پولی باشد.
بحران میرسد، بودجه کوچک نمیشود
این همان جایی است که مرز سیاست مالی و پولی مخدوش میشود. دولت میگوید در بحران نمیتوان مردم را رها کرد و بانک مرکزی میگوید تامین همین هزینهها اگر بدون منبع پایدار به ترازنامه پولی منتقل شود، چندماه بعد از مسیر تورم دوباره از جیب همان مردم برداشته خواهد شد.
پارادوکس سیاست حمایتی ایران نیز دقیقا همینجاست. دولت برای جبران فشار گرانی یارانه میدهد، حقوق را افزایش میدهد، کالابرگ توزیع کرده یا بانکها را به اعطای تسهیلات تکلیفی موظف میکند. هرکدام از این اقدامات از منظر اجتماعی قابل دفاعند اما اگر برای آنها منبع پایدار وجود نداشته باشد، هزینهای که امروز بهنام حمایت ایجاد شده میتواند فردا به شکل تورم برگردد.
در این حالت دولت ابتدا از خانوار در برابر گرانی حمایت میکند و سپس ناخواسته بخشی از همان قدرت خرید را با افزایش سطح قیمتها پس میگیرد. چرخ از همینجا دوباره میچرخد: تورم تقاضای افزایش حقوق و یارانه را بالا میبرد، افزایش هزینه بدون منبع کسری را بیشتر میکند و کسری دوباره فشار تورمی جدیدی میسازد.
این نگرانی اکنون حتی درباره منابع پایدار برنامههای حمایتی نیز به بحث رسمی تبدیل شده است. رییس سازمان برنامه و بودجه در خرداد امسال از بررسی مجموعهای از پیشنهادها برای تامین منابع پایدار کالابرگ و تشکیل کارگروه مشترک دولت و مجلس برای اصلاح برخی مسائل بودجه۱۴۰۵ خبر داده است.
دولت برای جبران تورم خرج میکند و خرج بیمنبع تورم تازه میسازد
با این همه نسبتدادن تمام تورم ایران به کسری بودجه نیز سادهسازی مساله است. حسین صمصامی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس ازجمله کسانی است که با روایت «کسری بودجه، علتالعلل رشد نقدینگی» مخالفت میکند. او در جریان بررسی بودجه۱۴۰۵ ازیکسو خود بودجه را تورمزا خوانده و حتی گفته مجلس نیز در آثار تورمی تصمیمات بودجهای سهم دارد اما از سوی دیگر تاکید کرده آمار رسمی لزوما این ادعا را که کسری دولت منشأ اصلی رشد نقدینگی است تایید نمیکند.
صمصامی بر نقش بدهی بانکها به بانک مرکزی، افزایش داراییهای خارجی بانک مرکزی و تحولات نرخ ارز تاکید میکند و میگوید بخشی از رشد نقدینگی حاصل مشکلات خود شبکه بانکی است. به بیان دیگر منتقدان این دیدگاه هشدار میدهند که نباید همه بیانضباطی پولی را پشت بودجه پنهان کرد.
این اختلاف البته بیش از آنکه نقش کسری بودجه را منتفی کند پیچیدگی تورم ایران را نشان میدهد. دولت کسری دارد، بانکها ناترازند، نرخ ارز بیثبات است، انتظارات تورمی بالاست و تحریم محدودیت عرضه و دسترسی به منابع را تشدید کرده است. مساله پیدا کردن یک مجرم واحد نیست بلکه مساله این است که این ناترازیها چگونه یکدیگر را تقویت میکنند.
کسری دولت میتواند بانک را تحت فشار قرار دهد، بانک ناتراز میتواند به بانک مرکزی محتاج شود، رشد پول و نگرانی از آینده میتواند بازار ارز را تحریک کند و جهش ارز هزینه دولت و بنگاه را دوباره بالا ببرد. اقتصاد ایران مدتهاست نه با یک ناترازی بلکه با حلقهای از ناترازیهای بههمپیوسته زندگی میکند.
کسری تنها متهم پرونده تورم نیست
بودجه۱۴۰۵ نیز از همین منظر آزمون مهمی است. دولت هنگام ارائه لایحه تاکید داشت که یکی از اهداف جلوگیری از سرایت بودجه به پایه پولی و نقدینگی است و از بودجهای محدودتر سخن گفت. منتقدان مجلس در سوی مقابل از همان زمان هشدار دادند برخی فروض درآمدی و هزینهای میتواند درعمل ماهیت تورمی بودجه را حفظ کند. صمصامی حتی هنگام بررسی کلیات هشدار داد اگر بودجه نتواند تورم را کنترل کند تصمیمهای امروز مجلس میتواند بذر گرانی سال بعد باشد.
اکنون اهمیت این اختلاف بیشتر شده است. تنها چندماه پس از آغاز اجرای قانون بودجه رییس سازمان برنامه از جلسات مشترک برای اصلاح برخی مسائل بودجه و برنامه هفتم خبر داده است. این به معنای شکست کامل بودجه نیست اما نشان میدهد حتی سند مالی مصوب نیز در برابر تحولات اقتصادی سال مصون نیست.
این همان تجربهای است که اقتصاد ایران بارها از سر گذرانده است. بودجهای که هنگام تصویب متوازن به نظر میرسد چندماه بعد با درآمد نفتی محققنشده، بدهی انباشته، هزینههای جدید، بحران صندوقها یا نیازهای حمایتی روبهرو میشود. در این لحظه انتخابهای سیاستگذار محدود میشوند. یا باید مالیات بیشتری بگیرد، یا هزینهای را حذف کند، یا دارایی بفروشد، یا بدهکار شود یا بخشی از فشار را به نظام بانکی منتقل کند.
هیچکدام رایگان نیستند. مالیات هزینه سیاسی دارد، کاهش مخارج اعتراض ایجاد میکند، فروش دارایی بینهایت نیست، اوراق تعهد آینده میسازد و استفاده از منابع پولی تورم ایجاد میکند.
مشکل مزمن بودجه ایران شاید در همین یک جمله خلاصه شود: دولت بیش از منابع پایدار خود تعهد ساخته است. نفت سالها اجازه داده این فاصله برای مدتی پوشانده شود اما هر بار درآمد نفت کم شده یا دسترسی به آن دشوار شده شکاف خود را نشان داده است. درطرف مقابل حقوق، مستمری، یارانه و هزینه اداره کشور نهتنها باقی ماندند بلکه با تورم بزرگتر شدند. بنابراین کسری فقط حاصل ولخرجی یک سال نیست بلکه محصول ساختاری بوده که هزینههایش دائمی و بخشی از درآمدهایش ناپایدار است.
اکنون بانک مرکزی میگوید دیگر نمیخواهد قلک دولت باشد. جمله جذابی است اما تحقق آن بیش از آنکه فقط به اراده بانک مرکزی وابسته باشد به رفتار بودجه بستگی دارد. هیچ بانک مرکزی نمیتواند برای مدت طولانی دربرابر یک دولت با ناترازی مالی بزرگ، شبکه بانکی گرفتار و مجموعهای از تعهدات بدون منبع سیاست پولی کاملا جدا از سیاست مالی داشته باشد. اگر سیاست مالی منظم نشود سیاست پولی مستقیم یا با چند واسطه و دیر یا زود باید بخشی از هزینه را تحمل کند.
در نهایت پولی که وجود ندارد باید از جایی پیدا شود. میتوان امروز آن را با مالیات از جامعه گرفت، میتوان با فروش اوراق پرداختش را به فردا سپرد، میتوان دارایی فروخت، میتوان هزینه را کم کرد یا میتوان اجازه داد نظام پولی شکاف را پر کند. راه آخر از نظر سیاسی شاید در لحظه آسانترین باشد چون قبض مشخصی روی میز کسی نمیگذارد اما صورتحساب آن دیر یا زود میرسد آنهم نه با مهر خزانهداری بلکه روی قفسه فروشگاه، نرخ ارز، اجاره خانه و قدرت خرید حقوقبگیران. این همان مالیاتی است که نامش در قانون بودجه نوشته نمیشود اما تقریبا همه آن را میپردازند.
