فاطمه السادات نبوی*

در سه‌دهه گذشته سیاست‌های اقتصادی ایران بارها و بارها در قالب نسخه‌های تعدیل ساختاری اجرا شدند؛ نسخه‌هایی که قرار بود اقتصاد را کارآمدتر، رقابتی‌تر و پایدارتر کنند اما درعمل پیامدهایی چون تورم افسارگسیخته، رکود تولید، افزایش هزینه‌های خانوار، گسترش فقر و تعمیق نابرابری را به‌همراه داشتند. یکی از برجسته‌ترین نمونه‌ها آزادسازی نرخ ارز است؛ سیاستی که نخستین‌بار در دهه‌۱۳۷۰ توسط دولت سازندگی اجرا شد و از همان زمان روند صعودی نرخ ارز را کلید زد. نرخ ارز از حدود ۱۰۰تومان در اوایل دهه۷۰ به‌حدود ۸۰۰‌تومان در دهه‌۸۰ رسید و این مسیر افزایشی تا امروز ادامه یافته تا جایی که در شهریور۱۴۰۵ نرخ ارز به‌حدود ۲۱۰‌هزارتومان رسید. باوجود این تجربه طولانی و پیامدهای آشکار سیاستگذاران همچنان همان مسیر را تکرار می‌کنند و انتظار دارند نتیجه متفاوتی حاصل شود. پرسش کلیدی اینجاست: چرا سیاستگذار از شکست‌های گذشته نمی‌آموزد؟ پاسخ را می‌توان در چارچوب نهادگرایی و ذیل مفهوم«نبود سازوکارهای یادگیری نهادی تحلیل کرد؛ سازوکاری که دو ستون اصلی دارد: شناخت و مدل‌های ذهنی سیاستگذار و نبود هزینه برای شکست. این دو عامل در کنار هم چرخه‌ای خودتقویت‌کننده ایجاد می‌کنند که شکست را بازتولید می‌کند.

شناخت: چرا سیاستگذار واقعیت را نمی‌بیند؟

در ادبیات نهادگرایی‌ شناخت به‌معنای دانش سازمانی یا اطلاعات فنی نیست بلکه به‌معنای مدل‌های ذهنی (mental models) افراد کلیدی و جامعه است. این مدل‌های ذهنی تعیین می‌کنند: واقعیت چگونه دیده می‌شود، شکست‌ها چگونه تفسیر می‌شوند، سیاست‌ها چگونه طراحی شده و نهادها چگونه عمل می‌کنند. در این ادبیات شناخت به‌معنای شناخت سازمان‌ها یا قوانین نیست بلکه به‌معنای شناخت مدل‌های ذهنی، باورهای جمعی، و ساختارهای نگرشی جامعه است؛ چه در سطح رسمی و چه غیررسمی. داگلاس نورث تاکید می‌کند که نهادها پیش از آنکه قواعد بازی باشند برساخته‌های ذهنی هستند یعنی محصول تجربه تاریخی، یادگیری اجتماعی و روایت‌های فرهنگی و به‌همین جهت ناقصند. این مدل‌های ذهنی در جامعه تثبیت‌شده اندو تعیین می‌کنند که جامعه و سیاستگذار چگونه واقعیت را می‌فهمند و به‌سیاست‌ها چگونه پاسخ می‌دهند درواقع مسیر کنش و واکنش را تعیین می‌کنند و وابستگی به‌مسیر را ایجاد می‌کنند.

نقطه آغاز خطای شناختی؛ مدل‌های ذهنی تثبیت‌شده

افراد کلیدی یعنی سیاستگذاران، مدیران ارشد، تصمیم‌سازان معمولا دارای مدل‌های ذهنی‌ای هستند که در طول زمان تثبیت شده و دربرابر تغییر مقاومند. این مدل‌ها براساس تجربه‌های محدود و گزینشی شکل گرفتند و زمانی خطرناک می‌شوند که با داده‌های واقعی ناسازگار باشند اما همچنان تصمیم‌سازی را هدایت کنند. مدل ذهنی مانند فیلتر ادراک عمل می‌کند یعنی سیاستگذار واقعیت را نه آن‌گونه که هست بلکه آن‌گونه که مدل ذهنی‌اش اجازه می‌دهد می‌بیند. به‌همین‌دلیل حتی شکست‌های آشکار نیز در چارچوب مدل ذهنی موجود بازتفسیر می‌شوند و معنای واقعی خود را از دست می‌دهند.

مقاومت شناختی؛ چرا اطلاعات جدید دیده نمی‌شود؟

در چنین شرایطی افراد کلیدی در برابر اطلاعات جدید مقاومت می‌کنند. روایت‌های ذهنی تثبیت‌شده اجازه نمی‌دهد شکست‌ها به‌عنوان نتیجه سیاست دیده شوند. شکست‌ها به‌عوامل بیرونی نسبت داده می‌شوند و موفقیت‌ها به‌تصمیم‌های خود. این مقاومت شناختی باعث می‌شود شکست آزادسازی نرخ ارز و تورم ناشی از آن نادیده گرفته شود و سیاستگذار تصور کند این بار نتیجه متفاوت خواهد بود. این همان وابستگی به‌مسیر شناختی است: مدل‌های ذهنی گذشته مسیر کنش امروز را تعیین می‌کنند حتی اگر بارها شکست خورده باشند.

سرچشمه خطای شناختی؛ شکاف میان نهادهای رسمی و غیررسمی

سیاستگذار باید هم نهادهای رسمی(قانون، سیاست، برنامه) و هم نهادهای غیررسمی(باورها، هنجارها، فرهنگ اقتصادی) را بشناسد اما در ایران سیاستگذار نهادهای رسمی را می‌بیند اما نهادهای غیررسمی را نادیده می‌گیرد. درنتیجه سیاست‌هایی مانند آزادسازی نرخ ارز بدون توجه به‌بی‌اعتمادی عمومی، ترجیح جامعه به‌کنترل دولتی، ساختارهای غیررسمی رانت‌زا و فرهنگ اقتصادی کوتاه‌مدت اجرا می‌شوند و شکست می‌خورند. گریف معتقد است اگر نهادهای رسمی با نهادهای غیررسمی سازگار نباشند سیاست حتی اگر درست باشد شکست می‌خورد. این شکاف شناختی باعث می‌شود سیاستگذار پیامدهای واقعی سیاست را پیش‌بینی نکند و شکست را به‌رفتار مردم یا شوک‌های خارجی نسبت دهد درنتیجه در چنین فرآیندی یادگیری ناقص صورت می‌گیرد و به‌نحوی پاسخ به‌این سوال که چرا تجربه تاریخی تبدیل به‌دانش نمی‌شود، امکان‌پذیر می‌شود. توضیح آنکه در بسیاری از کشورها شکست‌های سیاستی تبدیل به‌حافظه نهادی می‌شوند یعنی مجموعه‌ای از درس‌ها که در تصمیم‌گیری‌های آینده به‌کار می‌روند اما در ایران حافظه نهادی ضعیف است. شکست‌ها ثبت نمی‌شوند، تحلیل نشده و در تصمیم‌گیری‌های بعدی مورد استفاده قرار نمی‌گیرند. این ضعف حافظه نهادی باعث می‌شود هر دولت همان سیاست‌های شکست‌خورده دولت‌های قبل را دوباره اجرا کند.

عدم هزینه برای شکست؛ چرا سیاستگذار از خطاهای خود نمی‌آموزد؟

در ساختارهای نهادی ناکارا شکست سیاست‌ها برای سیاستگذار هزینه‌زا نیست یعنی پیامدهای منفی تصمیم‌ها به‌خود تصمیم‌گیرنده بازنمی‌گردد. این ویژگی یکی از مهم‌ترین موانع یادگیری نهادی است. یادگیری زمانی رخ می‌دهد که خطا هزینه داشته باشد و سیاستگذار ناچار شود مدل ذهنی خود را اصلاح کند اما در ایران شکست سیاست‌های اقتصادی حتی شکست‌های بزرگ و تکرارشونده هیچ‌گاه به‌هزینه سیاسی، اداری یا نهادی برای سیاستگذار تبدیل نشده است. این وضعیت را می‌توان در دوسطح تحلیل کرد:

نبود سازوکارهای پاسخگویی نهادی

در بسیاری از سیاست‌های اقتصادی ایران ازجمله آزادسازی نرخ ارز هیچ سازوکار رسمی برای ثبت شکست‌ها، ارزیابی پیامدهای سیاست‌، تعیین مسوولیت تصمیم‌گیرندگان یا پاسخگویی عمومی وجود ندارد. درنتیجه شکست‌ها به‌عنوان خطای سیاستگذار ثبت نمی‌شوند، در حافظه نهادی باقی نمی‌مانند و به‌عوامل بیرونی مانند تحریم، شرایط جهانی، رفتار مردم یا شوک‌های غیرقابل پیش‌بینی نسبت داده می‌شوند و این همان چیزی است که در ادبیات نهادگرایی فرار از یادگیری نهادی نامیده می‌شود. وقتی شکست هزینه ندارد سیاستگذار هیچ انگیزه‌ای برای اصلاح مدل ذهنی، تغییر مسیر یا بازنگری سیاست ندارد.

نهادهای استخراجی شکست را بازتولید می‌کنند

عجم‌اوغلو و رابینسون توضیح می‌دهند که در نهادهای استخراجی سیاست‌ها برای منافع عمومی طراحی نمی‌شوند بلکه برای حفظ قدرت گروه‌های خاص تعریف می‌شوند. درچنین‌ساختاری هدف سیاست توسعه نیست بلکه حفظ سازوکارهای قدرت و منافع گروه‌های ذی‌نفع بوده بنابراین شکست سیاست‌ها مهم نیست، پیامدهای منفی سیاست‌ها(تورم، رکود و نابرابری) برای سیاستگذار هزینه ندارد و حتی ممکن است برای برخی گروه‌ها سودآور باشد. درنتیجه شکست آزادسازی نرخ ارز حتی اگر تورم افسارگسیخته ایجاد کند برای سیاستگذار هزینه‌ای ندارد چون هدف سیاست توسعه نیست بلکه حفظ سازوکارهای استخراجی است. این وضعیت باعث می‌شود سیاستگذار نه‌تنها از شکست‌ها نیاموزد بلکه همان سیاست‌های شکست‌خورده را دوباره اجرا کند.

نتیجه نهایی؛ چرخه بسته و خود تقویت‌کننده شکست

ترکیب دوعامل شناخت ناقص و عدم هزینه برای شکست یک چرخه بسته ایجاد می‌کند که در آن مدل‌های ذهنی غلط باعث نادیده‌گرفتن شکست می‌شوند. از طرفی نبود هزینه برای شکست سبب عدم اصلاح مدل‌های ذهنی شده و این عدم اصلاح باعث تکرار سیاست‌های شکست خورده خواهد شد به‌شکلی‌که شکست‌های جدید دوباره به‌عوامل بیرونی نسبت داده می‌شوند و چرخه ادامه می‌یابد. در این فرآیند مسیر گذشته اصلاح نشده بلکه بازتولید می‌شود حتی اگر بارها شکست خورده باشد بنابراین سیاستگذار از تجربه‌ها نمی‌آموزد آن‌هم نه به‌خاطر ضعف فردی بلکه به‌خاطر ساختار نهادی‌ای که شناخت را محدود و شکست را بی‌هزینه می‌کند. درنهایت تازمانی‌که اصلاحات نهادی در دوسطح شناختی و انگیزشی صورت نگیرد اصلاح سیاست‌های ناکارآمد اقتصادی و اجرای سیاست‌های کارآمد در دستور کار سیاستگذار قرار نمی‌گیرد، چرخه شکست تداوم یافته و سیاست اقتصادی پایدار تحقق نمی‌یابد.

* دبیر گروه اقتصاد خانه اندیشمندان علوم انسانی

جهان صنعت